La polémique autour de la réforme de la Constitution espagnole de 1978 va-t-elle prendre fin ?
En 1977, les partis politiques de la nouvelle démocratie se sont mis d'accord sur les noms de sept députés pour former une commission chargée de rédiger un texte consensuel de Constitution. Les « pères de la Constitution » représentaient cinq groupes parlementaires : l'Union du centre démocratique (le parti au pouvoir, représenté par Gabriel Cisneros, Miguel Herrero et José Pérez-Llorca), le Parti socialiste ouvrier espagnol (Gregorio Peces-Barba), l'Alliance populaire (Manuel Fraga), le Parti communiste d’Espagne (Jordi Solé) et Miguel Roca (Minorité catalane). Ces personnes ont été appelées « les pères de la Constitution ». Aucun représentant du Parti nationaliste basque ne figurait sur cette liste, une omission qui put avoir des conséquences importantes, car le principal défi de la jeune démocratie espagnole était le terrorisme de l'ETA, un mouvement indépendantiste basque.
Ainsi fut créée la nouvelle Constitution espagnole
Toutes les principales sensibilités politiques n'étant pas représentées au sein de la commission, les négociations ne se sont pas déroulées exclusivement dans les locaux du Congrès, de manière formelle. Il y eut d'interminables dîners et déjeuners dans des salles privées de restaurants proches du Congrès des députés, auxquels participèrent des dirigeants des partis non inclus dans la commission de rédaction. Ces réunions ont été qualifiées par l'historiographie de « pactes de table » (pactos del mantel), en raison de leur cadre informel dans des restaurants.
Bien que la plupart des rapporteurs constitutionnels appartenaient à des partis centristes et de droite (quatre des sept étaient membres de l'UCD et de l'AP), ceux-ci n'ont pas tenté d'imposer leurs critères, car le consensus a prévalu dans la rédaction de chaque article. Le souvenir de la dernière guerre civile (1936-1939) et du long exil qu'avaient subi certains d'entre eux était présent dans l'esprit de tous. La commission comptait deux dirigeants issus de l'aile réformiste du franquisme : Gabriel Cisneros et l'ancien ministre Fraga. Mais il y avait aussi Solé Tura, qui savait ce que signifiait être emprisonné pour son militantisme politique et qui avait dû s'exiler à Paris et à Bucarest. De plus, Peces-Barba avait été condamné pour propagande illégale par le Tribunal de l'ordre public.
Son objectif était de rédiger un texte qui puisse être accepté par le plus grand nombre possible de groupes politiques. Cela s'avéra extrêmement complexe, car il y avait des groupes communistes et franquistes, ainsi que des unitaristes espagnols et des séparatistes de multiples territoires (à l'époque, certains partis politiques prônaient l'indépendance de la Catalogne, du Pays basque, de la Galice et des Canaries). De plus, de nombreux députés et dirigeants de partis avaient vu leurs familles souffrir de la guerre et de l'exil. Pour toutes ces raisons, la réconciliation entre les deux « Espagne » était un objectif commun à beaucoup d'entre eux.
À cette situation émotionnelle compliquée s'ajoutaient deux menaces graves. D'une part, le terrorisme marxiste et indépendantiste ; à cette époque, une demi-douzaine d'organisations terroristes s'inspirant d'une manière ou d'une autre de ces deux idéologies commettaient des attentats en Espagne. D'autre part, il y avait la menace réactionnaire des franquistes, qui commettaient des actes d'intimidation contre des librairies, des spectacles et même certains assassinats. La démocratie naissante était menacée par ces deux extrêmes.
On ne saura jamais avec certitude si l'inclusion du PNV dans la commission constitutionnelle aurait pu amener celui-ci à soutenir le texte. Outre leur non-participation directe, les nationalistes basques se heurtaient à plusieurs difficultés : la non-reconnaissance de l'Euskadi en tant que nation, la non-reconnaissance de la souveraineté originelle des Basques et la possibilité d'obtenir l'indépendance par le biais d'un référendum. C'était l'un des objectifs fondateurs du parti et ils le considéraient comme inaliénable ; c'est pourquoi ils recommandèrent l'abstention. Le résultat en Euskadi fut que l'abstention dépassa 50 % en Biscaye et en Guipúzcoa, presque le double des voix favorables, tandis que les votes en faveur du texte triplaient les votes négatifs.
Le texte fut approuvé par les Cortes le 31 octobre 1978 et ratifié par référendum le 6 décembre.
La Constitution de 1978 : source de tensions et de désaccords politiques permanents
Depuis lors, les principales critiques à l'égard de la Constitution proviennent du Pays basque. Les partis nationalistes dénoncent le fait que les transferts de compétences ont été délibérément retardés et conditionnés au soutien parlementaire des partis nationalistes au Parlement espagnol à Madrid. Ils dénoncent également le recours à la Cour constitutionnelle pour donner une interprétation restrictive des compétences en général et du Statut de Gernika en particulier. À mesure que le gouvernement basque a accumulé davantage de compétences et que les menaces de retour en arrière et de terrorisme ont disparu, le PNV a estimé que le Statut de Gernika (qu'il avait pourtant soutenu dans les urnes) n'était plus le cadre juridique le plus approprié pour gérer son autonomie. C'est pourquoi le parti réclame depuis longtemps une réforme de la Constitution de 1978.
Dans le cas de la Catalogne, la coalition des partis Convergència i Unió avait, pendant les premières années de la Transition, écarté l'option d'un système de concertation économique similaire à ceux de la Navarre et du Pays basque, le jugeant dépassé. Mais, après plusieurs décennies de contrôle des institutions catalanes, elle estima qu'il était temps d'obtenir davantage de compétences, conformément à un modèle fédéral ou confédéral (selon les composantes de la coalition). Une réforme constitutionnelle étant nécessaire, cette demande se trouva bloquée. À partir de là, deux voies extérieures à la législation espagnole prirent de l’ampleur : le référendum négocié sur la souveraineté ou l'indépendance, et la déclaration unilatérale d'indépendance. Encouragés par la décision majoritaire de la Cour internationale de justice, qui déclara en 2010 que la déclaration d'indépendance du Kosovo n'enfreignait pas le droit international public, une partie des partis catalanistes se prépara à la voie unilatérale. Finalement, le 27 octobre 2017, une majorité des députés du Parlement de Catalogne déclarèrent unilatéralement la création d'une république catalane indépendante. Le gouvernement espagnol réagit en appliquant l'article 155 de la Constitution, qui lui permit de prendre temporairement le contrôle des institutions catalanes.
Plusieurs années après cet événement, et une fois la normalité institutionnelle rétablie en Catalogne, le nombre de partis proposant une réforme constitutionnelle visant à transformer l'Espagne en un État fédéral ou confédéral n'a cessé d'augmenter. Parmi ceux qui ont modifié leur attitude à l'égard de la Constitution de 1978 figurent les partis d'extrême gauche, y compris les coalitions auxquelles participe le Parti communiste d’Espagne (qui, jusqu'à récemment, prônait toujours l'égalité entre les citoyens de l'État).
Tous les pays du monde connaissent des tensions entre le centre et la périphérie. Certains, dotés de constitutions fédérales, comme la Suisse ou les États-Unis, ont même connu des guerres civiles au XIXe siècle à cause de cette question, l'interprétation centraliste l'emportant. L'Espagne et le Royaume-Uni, deux des pays européens aux périphéries les plus marquées, sont ceux qui subissent les tensions les plus fortes à cet égard. Dans le cas de l'Espagne, qui est le deuxième pays d'Europe pour l’altitude moyenne et l’un des plus diversifiés sur le plan orographique, les États modernes ont eu une moindre capacité d'homogénéisation sociopolitique et culturelle au cours des siècles précédents. Cela a permis de conserver des coutumes et des langues régionales d’une importance moindre dans d'autres États européens. Pour la Catalogne et le Pays basque, dont le niveau de développement est égal ou supérieur à celui des États baltes intégrés avec succès dans l'Union européenne depuis 2004, le changement de statut juridique est devenu un objectif prioritaire.
C'est pourquoi les tensions autour de l'étendue des compétences du gouvernement central et des communautés autonomes semblent ne jamais devoir prendre fin, sauf si l'une de ces communautés parvient un jour à se séparer de l'État et à devenir un pays voisin.
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